新形势下中国能源发展的战略思考
刘铁男

    能源是人类社会生存和发展的重要物质基础。党的十六大以来，在科学发展观的指导下，我国能源工业走过了辉煌的10年，为我国经济社会实现长期平稳较快发展提供了有力支撑。当前，我国能源发展面临着复杂严峻的国内外形势，只有从社会主义现代化建设全局的战略高度来认识，把能源作为事关中华民族的生存、发展和崛起的重大问题，才能在复杂的环境中准确进行战略定位，科学谋划我国能源发展的总体方略。

    一、能源是推动我国经济社会持续发展的强大动力

    人类对能源的利用，从薪柴时代到煤炭时代再到油气时代，每一次变迁都伴随着生产力的巨大飞跃。作为现代经济社会发展的先决条件，能源资源的开发利用关系到国计民生的各个方面。不论现代农业和工业的增长，还是战略性新兴产业和现代服务业的兴起，都需要以能源作支撑，才能获得更大的发展空间。

    10年来，我国能源工业发展迅速，对经济社会平稳较快发展发挥了重要的支撑作用。一次能源生产总量翻一番，居世界第一。煤炭、天然气产量分别增长127%和214%。石油产量稳定在2亿吨左右，居世界第四位。电力装机突破10亿千瓦，新增装机容量是前50多年的总和。新能源和可再生能源迅猛发展，水电装机超过2亿千瓦，风电装机超过5000万千瓦，太阳能热利用规模稳居世界首位。节能环保成效显著，特别是“十一五”期间单位GDP能耗下降19.1%。能源国际合作取得新突破，与40多个国家和地区开展了能源资源勘探开发合作，海外油气权益产量超过9000万吨油当量，西北、东北、西南及海上四大油气进口战略通道基本形成。能源装备制造水平显著提高，千万吨煤炭综采设备、3000米深水钻井平台、百万千瓦超超临界机组、特高压输电技术等居世界领先水平。能源普遍服务水平大幅提升，居民生活用能条件极大改善，农村电网全面升级改造，解决了3700多万人口的用电问题。

    必须看到，现阶段我国能源供求矛盾十分突出，供应保障任务特别艰巨。目前，我国已成为世界第一大能源消费国，而人均能源消费水平刚刚接近世界平均水平。随着工业化、城镇化的快速发展，我国能源消费总量将继续上升，能源供应保障任务将更加艰巨。同时，能源问题还受到国际社会的广泛关注。能源已成为国际政治、经济、外交、国防、气候变化博弈的焦点，地缘政治、过度投机、热钱炒作和垄断经营深刻影响着国际能源市场的稳定。促进世界能源供求平衡、维护能源安全，成为各国共同面临的一项紧迫任务。展望未来，中国实现2020年全面建成小康社会的奋斗目标，到本世纪中叶人均国内生产总值达到中等发达国家水平，能源始终是一个重大的战略问题。

    二、我国能源发展面临着新的形势和挑战

    随着国内外经济形势的变化，全球能源格局正在发生深刻调整，我国能源事业在取得巨大成就的同时也面临着新的挑战。

    国际能源资源竞争加剧，世界能源格局加快调整。发达国家长期形成的能源资源高消耗模式难以改变，能源消费居高不下；发展中国家工业化、现代化进程加快，能源消费需求快速增加，全球能源供应将长期偏紧。主要国家围绕能源资源的控制权，在领土主权、海洋权益、地缘政治乃至军事安全方面的较量将更加突出。北美地区页岩气等非常规油气产量快速增长，新能源加快发展，促使欧美、日本、俄罗斯等国家加快调整能源战略，力求抢占新一轮能源变革和经济科技竞争的制高点。

    资源环境约束加剧，能源安全形势严峻。我国人均能源消费量约2.6吨标准煤，仅为发达国家水平的1/3，未来能源需求还将大幅增长，即使以世界最先进的能效水平实现现代化，消费总量仍将再翻一番。化石能源大规模开发利用对生态环境造成严重影响，国内部分地区生态环境严重透支，应对气候变化的压力日益增大。石油对外依存度已从本世纪初的32%飙升至57%，进口量的80%经过马六甲海峡，38%经过霍尔木兹海峡，海上运输风险加大，能源安全形势严峻。

    能源效率明显偏低，发展方式亟待转变。长期以来，我国单位GDP能耗不仅远高于发达国家，也高于一些新兴工业化国家。这说明，我国产业结构仍不合理，发展方式的粗放特征还没得到根本性改变，转方式、调结构的任务紧迫而艰巨。

    区域城乡发展失衡，协调发展任重道远。当前，我国区域发展不平衡，能源密集型产业布局不尽合理，能源供需逆向分布矛盾突出，大规模、远距离能源输送压力日益增大。城乡能源基础设施和用能水平差距较大，农村能源建设和服务薄弱，消除能源贫困、实现能源普遍服务任重道远。

    体制机制矛盾突出，自主创新能力不足。能源科技创新体制不顺，投入不足，研究力量分散，尖端人才缺乏，自主创新基础薄弱，一些关键核心技术、设备和材料仍然依赖进口，能源产业总体上大而不强。能源体制机制深层次矛盾不断积累，价格机制尚不完善，能源行业管理薄弱，体制约束已成为转变能源发展方式的主要障碍。

    我国能源发展面临的这些问题与挑战，既是由国际能源竞争格局、我国生产力水平以及所处发展阶段决定的，也与我国产业结构和能源结构不合理、能源开发利用方式粗放、相关体制机制改革滞后密切相关。为此，党中央、国务院着眼于国民经济的长远发展，提出了“节约优先、立足国内、多元发展、科技创新、深化改革、改善民生”的能源发展基本方针。加快构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系，以能源的科学发展支撑经济社会可持续发展，是当前和今后一个时期我国能源发展面临的重大战略任务。

    三、“十二五”时期我国能源发展的总体思路

    “十二五”时期，我国构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系，必须牢牢把握四个基本原则：一是坚持统筹国内和国际两个大局。就是要立足国内资源优势和发展基础，增强供给保障能力，同时积极利用境外能源资源，合理调控对外依存度，提高国家能源安全保障水平。二是坚持推动能源生产和利用方式变革。就是要实施能源强度和消费总量双控制，促进经济发展方式和生活消费模式的转变，努力提高能源生产和利用效率。三是坚持科技创新和体制创新并重。就是要充分发挥科学技术第一生产力的作用，通过发掘无限的科技潜力改变有限资源的约束。继续深化能源体制创新，破除体制机制障碍，为能源科学发展提供强大动力。四是始终坚持保障和改善民生。就是要统筹城乡和区域能源发展，加强农村和边疆少数民族地区能源基础设施建设，不断提高能源普遍服务水平，让能源发展成果更多地惠及人民群众。

    加强国内供应能力建设，夯实能源安全基础。能源安全可靠供应是保障经济社会长期平稳较快发展的重要基础。加强大型能源基地建设，打造山西、鄂尔多斯盆地、蒙东、西南、新疆等五大国家综合能源基地。综合考虑目标市场，产业布局调整，煤电、风电、核电、天然气发电、抽水蓄能等电源点建设和进口能源，以及资源地的水和生态环境承载力等因素，加快西煤东运、北煤南运铁路运输能力建设，发展适应大规模跨区输电和新能源发电并网要求的现代电网体系，完善国内油气区域主干管网，推进油气进口战略通道建设。统筹资源储备和国家储备、商业储备，加强应急保障能力建设，完善原油、成品油、天然气和煤炭储备体系。

    大力发展非化石能源，优化调整能源结构。保护生态环境、应对气候变化、实现能源可持续发展，必须大力调整能源结构。推动传统能源清洁高效发展，建设大型现代化煤矿，建设高参数、大容量清洁燃煤机组，有序建设燃气电站。积极发展非常规能源，抓好页岩气发展规划的落实，加大煤层气勘探开发力度。大力发展新能源与可再生能源，在做好环境保护和移民安置的前提下积极发展水电，安全高效发展核电，有序发展风电，加快太阳能多元化利用，积极发展生物质能、地热能等其他新能源，促进分布式能源系统的推广应用，让新能源和可再生能源在能源结构调整中发挥更加突出的作用。

    实施能源民生工程，提高能源普遍服务水平。加强能源民生工程建设，对于统筹城乡发展，促进社会和谐稳定，全面建设小康社会具有重要意义。加强农村电网建设，实施完成新一轮农网升级改造工程。加快无电地区电力建设，2015年前全面解决无电人口用电问题。发展农村可再生能源，因地制宜建设绿色能源示范县和太阳能示范村。加强边疆地区能源建设，积极支持西藏、新疆跨越式发展。优先保障城镇居民生活用气，在北方寒冷地区发展热电联产，让更多居民使用上清洁便利的现代能源。

    实施能源总量强度双控制，建设节能型国家。党的十七届五中全会和“十二五”规划纲要明确提出实施能源强度和消费总量双控制，这是推动经济发展方式转变和结构调整的重大举措。根据我国的国情和各地区实际，逐步建立起合理控制能源消费总量的机制，一是要推动经济结构战略性调整，优化产业结构和布局；二是要强化用能管理，重点抓好工业、建筑、交通运输和公共机构等领域节能；三是要树立绿色能源消费理念，倡导全民节能。

    加强能源国际合作，维护全球能源市场稳定。全方位开展国际能源合作，既是维护国家能源安全的需要，也是稳定全球能源市场的需要。加强与俄罗斯、中亚、中东、非洲、南美等周边国家和重要资源国的合作，既保证稳定的海外能源供应，又促进当地经济社会发展，造福当地人民。加强与欧盟、美国、日本等发达经济体的合作，引进借鉴先进的能源技术、法规、政策、标准及管理经验。加强与能源出口国、消费国、过境国和主要国际能源机构的对话交流，积极参与全球能源治理，共同担负起维护全球能源市场稳定和确保世界能源安全的重任。

    推动能源自主创新，深化能源体制机制改革。创新与改革是促进能源可持续发展的两个强大驱动力。大力推动能源科技创新，以增强自主创新能力为核心，加快构建重大技术研究、重大技术装备、重大示范工程及技术创新平台一体化的能源科技创新体系。继续深化能源领域体制机制改革和创新，坚持社会主义市场经济改革方向，加强顶层设计和总体规划，坚定稳妥地推进各项改革。毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，建立统一、开放、竞争、有序的能源市场体系。深化电网、油气管网等能源基础服务领域体制改革，建立惠及城乡居民的能源普遍服务体系。理顺能源价格、财税和投融资体制，加快完善有利于科学发展的政策体系。转变政府职能，加强行业管理，完善法律、法规和标准，形成决策科学、责权一致、服务高效、监督有力的政府管理和市场监管体系。    （作者：国家发改委副主任、国家能源局局长）