加快完善[WanShan]有利于科学发展的财税体制
作者：谢旭人

    党的十八大报告从全局和战略的高度，强调要全面深化经济体制改革[GaiGe]，并对加快改革[GaiGe]财税体制提出了明确要求。我们要认真学习领会，按照中央的决策部署，进一步深化财税体制改革[GaiGe]，加快完善[WanShan]有利于科学发展的财税体制，更好地为全面建成小康社会服务。

    一、近些年财税体制改革[GaiGe]取得重要进展

    政府间财政[CaiZheng]分配关系进一步规范，中央政府的宏观调控能力增强，基层政府提供基本[JiBen]公共服务的能力有了较大提高。根据改革[GaiGe]与发展需要，在总体保持相对稳定的基础上，适当调整了各级政府的收入划分和支出责任。结合统一内外资企业所得税改革[GaiGe]和成品油税费改革[GaiGe]，理顺和规范了政府间收入划分。结合农村义务教育经费保障机制改革[GaiGe]、医药卫生体制改革[GaiGe]，以及新农合、新农保等重大民生政策实施，按照东中西财政[CaiZheng]状况确定差别补助政策，促进[ChunJin]了财力与事权相匹配。中央对地方财政[CaiZheng]转移支付制度不断健全。增加了一般性转移支付规模，进一步加大了归并和清理专项转移支付的力度。调整民族地区转移支付政策，逐步扩大了资源枯竭城市转移支付规模。中央对地方的转移支付（不含税收返还）从2007年的14017亿元增加到2012年的39912亿元，年均增长26.9%。中央对地方转移支付相应形成地方财政[CaiZheng]收入，并由地方安排用于保障和改善民生等方面财政[CaiZheng]支出，有力地促进[ChunJin]了基本[JiBen]公共服务均等化和区域协调发展。不断深化省以下财政[CaiZheng]体制改革[GaiGe]，探索建立了县级基本[JiBen]财力保障机制，积极推进省直管县和乡财县管财政[CaiZheng]管理方式改革[GaiGe]。

    公共财政[CaiZheng]体系建设取得明显进展，对基本[JiBen]公共服务均等化和主体功能区建设的保障水平不断提高。加大公共服务领域投入，重点向困难地区、基层和群众倾斜，有力推动了我国基本[JiBen]公共服务体系建设，切实保障和改善了民生。全面实行城乡免费义务教育，大力发展职业教育，公共教育体系日趋完备。实施积极就业政策，初步建立起面向全体劳动者的公共就业服务体系。社会保障制度逐步由城镇向农村、由职工向居民扩展，养老等社会保障水平逐步提高，城乡社会救助体系和社会福利体系基本[JiBen]形成。深入推进医药卫生体制改革[GaiGe]，初步建立起国家基本[JiBen]药物制度，医疗保障水平不断提高，全面实施免费基本[JiBen]公共卫生服务项目，逐步健全城乡基层医疗卫生服务体系。加快保障性安居工程建设，初步形成了基本[JiBen]住房保障制度。大力支持覆盖城乡的公共文化服务体系建设，推动博物馆、纪念馆向社会免费开放。积极落实促进[ChunJin]区域协调发展的各项财税政策，逐步形成了对主体功能区建设的财政[CaiZheng]转移支付支撑体系。

    政府与企业、个人之间的分配关系进一步规范，税收调节经济和收入分配的作用得到较好发挥。统一了企业和个人的税收制度，基本[JiBen]形成了有利于公平竞争的税收环境。全面实施消费型增值税，促进[ChunJin]了企业扩大投资和技术改造。顺利推进成品油税费改革[GaiGe]，进一步理顺了税费关系，增强税收促进[ChunJin]节能减排的作用，建立了依法筹集公路发展资金的长效机制。在全国范围内实施原油、天然气资源税从价计征改革[GaiGe]，完善[WanShan]了能源产品价格形成机制。开展营业税改征增值税试点，完善[WanShan]增值税制度，促进[ChunJin]了服务业发展。推进个人住房房产税改革[GaiGe]试点，发挥房产税调节收入分配、引导居民合理住房消费的作用。调整和完善[WanShan]了个人所得税、消费税等税收制度。健全城市维护建设税等税收制度，积极推进地方税改革[GaiGe]。在经济发展基础上，国家财政[CaiZheng]实力不断增强。

    近些年财税体制改革[GaiGe]取得了一定成效，但与建立有利于科学发展的财税体制目标相比，现行财税体制还存在一些问题，突出表现在：政府间事权和支出责任划分不够清晰，转移支付制度尚需完善[WanShan]，省以下财政[CaiZheng]体制改革[GaiGe]还未完全到位；基本[JiBen]公共服务财政[CaiZheng]保障力度需继续加大，促进[ChunJin]主体功能区建设的财税政策有待进一步健全；税制结构不尽合理，地方税体系建设相对滞后，税收在促进[ChunJin]科学发展和调节收入分配方面的作用有待进一步发挥等，迫切需要通过加快改革[GaiGe]加以解决。

    二、完善[WanShan]有利于科学发展的财税体制的基本[JiBen]思路

    按照党的十八大报告要求，结合面临的新形势、新任务，认真总结以往财税改革[GaiGe]的经验，今后一个时期加快改革[GaiGe]财税体制的指导思想是：全面贯彻党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以科学发展为主题，以加快经济发展方式转变为主线，以保障和改善民生为立足点，加快完善[WanShan]有利于科学发展的财税体制。

    加快改革[GaiGe]财税体制，应遵循三个基本[JiBen]原则：一是明确方向，服务大局。把科学发展观切实贯彻到加快改革[GaiGe]财税体制的全过程，进一步健全公共财政[CaiZheng]体系，为推动科学发展、促进[ChunJin]社会和谐提供体制保障，努力为全面建成小康社会服务。二是整体设计，协调联动。妥善处理政府与纳税人、中央与地方、政府与社会、财政[CaiZheng]与金融、财政[CaiZheng]部门与其他部门的关系，统一规划，全面设计，综合配套，协调推进，加强各项财税改革[GaiGe]之间以及财税改革[GaiGe]与其他改革[GaiGe]之间的协调配合，形成改革[GaiGe]合力。三是积极稳妥，循序渐进。既抓住机遇，突出重点，加大改革[GaiGe]力度；又妥善处理改革[GaiGe]、发展、稳定的关系，发挥各方面的积极性，精心谋划，远近结合，分步实施，成熟一项推出一项，确保改革[GaiGe]平稳有序进行。

    加快改革[GaiGe]财税体制的主要目标：一是完善[WanShan]财政[CaiZheng]体制。围绕科学发展主题，按照健全中央和地方财力与事权相匹配的体制的总体要求，进一步理顺各级政府间财政[CaiZheng]分配关系。合理界定中央与地方的事权和支出责任，优化收入划分和财力配置。健全统一规范透明的财政[CaiZheng]转移支付制度，优化转移支付结构，提高转移支付资金使用效益。建立完善[WanShan]县级基本[JiBen]财力保障机制，加强县级政府提供基本[JiBen]公共服务财力保障。二是健全公共财政[CaiZheng]体系。完善[WanShan]促进[ChunJin]基本[JiBen]公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政[CaiZheng]体系，提升基本[JiBen]公共服务水平和均等化程度，推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，实现全面协调可持续发展。三是完善[WanShan]税收制度。健全以流转税和所得税为主体税种，财产税、环境资源税及其他特定目的税相协调，多税种、多环节、多层次调节的税收体系，充分发挥税收筹集国家财政[CaiZheng]收入的主渠道作用和调控经济、调节收入分配的职能作用，促进[ChunJin]结构优化和社会公平，推动科学发展、促进[ChunJin]社会和谐。

    三、加快改革[GaiGe]财税体制的主要任务

    加快完善[WanShan]有利于科学发展的财税体制是一个系统工程，需要我们在以下关键环节实现新的突破。

    （一）健全中央和地方财力与事权相匹配的财政[CaiZheng]体制。从我国社会主义初级阶段基本[JiBen]国情出发，在保持分税制财政[CaiZheng]体制框架基本[JiBen]稳定的前提下，进一步健全中央和地方财力与事权相匹配的财政[CaiZheng]体制。

    一是合理界定中央与地方的事权和支出责任。在合理划分政府职能范围和简化政府层级的基础上，遵循受益范围、成本效率、基层优先等原则，明确划分中央与地方以及各级地方政府之间事权与支出责任。力争在义务教育、公共卫生、社会保障等基本[JiBen]公共服务领域支出责任划分方面取得明显进展。同时，结合推进税制改革[GaiGe]，按照税种属性和经济效率等基本[JiBen]原则，进一步理顺政府间收入划分，促进[ChunJin]财力与事权相匹配，充分发挥中央和地方两个积极性。

    二是优化转移支付结构。科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，发挥好各自的作用，促进[ChunJin]地方政府的财力与其事权相匹配。在明确划分各级政府支出责任的基础上，逐步做到属于地方政府事务，其自有收入不能满足支出需求的，中央财政[CaiZheng]原则上通过一般性转移支付给予补助；属于中央委托事务，中央财政[CaiZheng]通过专项转移支付足额安排资金；属于中央地方共同事务和支出责任的支出，明确各自的负担比例。增加一般性转移支付规模和比例，完善[WanShan]中央对地方均衡性转移支付增长机制，提高转移支付补助系数，逐步补足地方标准收支缺口。分类规范专项转移支付项目，并从监管制度、技术操作等方面着手，进一步提高转移支付资金使用效益。

    三是推进省以下财政[CaiZheng]体制改革[GaiGe]。规范省以下财政[CaiZheng]收入和政府支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本[JiBen]公共服务领域的支出责任，提高民生支出保障程度，促进[ChunJin]省内地区间基本[JiBen]公共服务均等化。在注意处理好与现行行政管理体制和其他经济管理权限关系的基础上，积极推进省直管县财政[CaiZheng]管理方式改革[GaiGe]。强化乡镇财政[CaiZheng]管理，因地制宜深化乡财县管改革[GaiGe]。

    四是加快完善[WanShan]县级基本[JiBen]财力保障机制。要把加强县级政府提供基本[JiBen]公共服务财力保障放在更加突出的位置，以实现保工资、保运转、保民生为目标，在中央和省级财政[CaiZheng]加大支持力度的基础上，通过建立和完善[WanShan]奖补机制，全面建立健全县级基本[JiBen]财力保障机制，并随着经济财政[CaiZheng]发展逐步提高保障水平，进一步增强县乡政府提供基本[JiBen]公共服务的能力。

    （二）完善[WanShan]促进[ChunJin]基本[JiBen]公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政[CaiZheng]体系。

    一是促进[ChunJin]基本[JiBen]公共服务均等化。在经济发展基础上，完善[WanShan]财政[CaiZheng]收入稳定增长机制，同时按照强化税收、规范收费的原则，优化财政[CaiZheng]收入结构，进一步提高财政[CaiZheng]收入质量，提高基本[JiBen]公共服务财政[CaiZheng]保障能力。建立公共资源出让收益合理共享机制，出让收益主要用于公共服务支出。建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本[JiBen]公共服务财政[CaiZheng]支出增长机制，切实提高各级财政[CaiZheng]特别是县级财政[CaiZheng]提供基本[JiBen]公共服务的保障能力。进一步优化公共财政[CaiZheng]支出结构，优先安排基本[JiBen]公共服务支出，增加教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房、公共文化、农业水利、城乡社区、生态环保等重点领域投入，切实保障和改善民生。完善[WanShan]财政[CaiZheng]转移支付制度，按照地区人口等因素合理安排基本[JiBen]公共服务支出，逐步提高基本[JiBen]公共服务均等化水平。

    二是实施促进[ChunJin]主体功能区建设的财税政策。建立健全主体功能区利益补偿机制，推进主体功能区建设，构建科学合理的区域经济社会和生态协调发展格局。加大财政[CaiZheng]转移支付力度，增强禁止开发与限制开发区域政府公共服务保障能力，加强生态建设和环境保护。完善[WanShan]中央对地方转移支付制度和省以下转移支付制度，加大对农产品主产区、中西部地区、民族地区、贫困地区、重点生态功能区的转移支付力度，促进[ChunJin]区域协调发展，提高人民生活水平。优先推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进[ChunJin]中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。支持区域间产业有序转移，完善[WanShan]跨区域合作机制，发挥各区域比较优势，增强经济整体竞争力，促进[ChunJin]经济全面协调可持续发展。

    三是完善[WanShan]财政[CaiZheng]预算管理制度。要进一步增强财政[CaiZheng]预算的完整性、透明度和有效性。建立并不断完善[WanShan]科学完整、结构优化、有机衔接的政府预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动，统筹运用好公共资源。健全预算编制和执行管理制度，强化预算科学化、精细化管理，增强预算编制的科学性和准确性，提高预算执行的及时性、均衡性、有效性和安全性。完善[WanShan]预算公开制度，健全公开机制，规范预决算公开内容和程序，促进[ChunJin]预决算公开常态化、规范化和法制化，增强财政[CaiZheng]预算透明度。健全预算绩效管理制度。将绩效观念和绩效要求贯穿于财政[CaiZheng]管理的各个方面，逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算绩效管理机制，提高财政[CaiZheng]资金使用效益。

    （三）形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，进一步优化税制结构，公平税收负担，规范收入分配秩序。

    一是强化税收促进[ChunJin]经济结构优化和发展方式转变的作用。在实施和完善[WanShan]消费型增值税的基础上，结合增值税立法，稳步扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收，进一步消除重复征税，最终实现货物与劳务税制的统一，促进[ChunJin]服务业特别是现代服务业发展。合理调整消费税范围和税率结构，将部分容易污染环境、大量消耗资源的产品等纳入消费税征收范围，增加消费税应税品目，充分发挥消费税促进[ChunJin]节能减排和引导理性消费的作用。完善[WanShan]企业所得税制度，鼓励科技创新。进一步推进资源税改革[GaiGe]，将煤炭资源税计征办法由从量征收改为从价征收并适当提高税负水平，其他矿产资源等提高从量计征税额，并适时将水资源纳入资源税征收范围，促进[ChunJin]资源节约和环境保护。选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，并逐步扩大征收范围，促进[ChunJin]环境友好型社会建设。

    二是充分发挥税收调节收入分配的作用。实施个人所得税改革[GaiGe]，推进个人收入申报和财产登记、信息沟通等社会征信系统建设，逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，将固定性、经常性所得作为综合所得按年计算征税，将资本所得和临时性、偶然性所得作为分类所得按次计算征税，加大对高收入者的税收调节力度，促进[ChunJin]社会公平正义。完善[WanShan]消费税制度，适应消费品升级换代加速、一些高端消费品向普通消费品转变以及节约能源资源的要求日益迫切趋势，适当调整部分消费品的税目和税率，进一步发挥其调节收入分配的作用。深化房地产税制改革[GaiGe]，构建合理完善[WanShan]的房地产税收制度，有效调节财富分配。统筹推进房地产税费改革[GaiGe]，逐步改变目前房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收并存的状况。结合其他方面的税制改革[GaiGe]，对房地产交易环节征收的有关税种进行简并，合理安排税收负担。认真总结个人住房房产税改革[GaiGe]试点经验，逐步在全国推开，同时积极推进单位房产的房产税改革[GaiGe]。根据适当提高社会保障统筹级次的要求，健全社会保障筹资机制。按照“正税清费”和“分类规范”原则，继续清理整合行政事业性收费和政府性基金，进一步规范收入分配秩序。

    三是构建地方税体系。结合上述税收制度的改革[GaiGe]完善[WanShan]，将财产行为类有关税收作为地方税体系的重要内容，不断增加地方税收收入。在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源。中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等，以维护国家的整体利益。对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权，并允许省级人民政府制定实施细则或具体实施办法。（作者：财政[CaiZheng]部部长）