让被征地农民“原有生活有改善、长远生计有保障”
——解读土地[TuDi]管理法修正案草案四大亮点

    新华社北京１２月２４日电（记者 林晖、余晓洁）随着我国工业化、城镇化的快速推进，农村征地补偿[BuChang]中引发的问题得到社会广泛关注。现行土地[TuDi]补偿[BuChang]制度是由土地[TuDi]管理法确定的，其中最关键的条款是第４７条。２４日提交全国人大常委会审议的土地[TuDi]管理法修正案草案，对第４７条做出了重大修改。

    亮点一：删除按土地[TuDi]原有用途补偿[BuChang]和３０倍补偿[BuChang]上限规定

    现行土地[TuDi]管理法第４７条规定，征收土地[TuDi]按照被征地的原用途给予补偿[BuChang]，土地[TuDi]补偿[BuChang]费和安置补助费的总和不得超过土地[TuDi]被征收前三年平均年产值的３０倍。

    国务院法制办主任宋大涵表示，这些规定与当时的经济社会发展水平是相适应的，但现在逐渐暴露出一些不适应新形势、新情况的问题。从补偿[BuChang]原则看，在原用途基础上按照年产值倍数补偿[BuChang]，没有综合考虑土地[TuDi]年产值以外的其他因素，包括土地[TuDi]区位、供求关系及土地[TuDi]对农民的就业和社会保障功能等。从补偿[BuChang]标准看，３０倍的上限规定过死，不适应不断变化的经济社会发展情况和各地不同情况。

    为此，草案明确了公平补偿[BuChang]的基本原则，删除了按照被征收土地[TuDi]的原用途给予补偿[BuChang]和３０倍补偿[BuChang]上限的内容，规定征收农民集体所有的土地[TuDi]应当给予公平补偿[BuChang]，保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益。

    中国社会科学院农村所研究员党国英认为，如果被征收土地[TuDi]原用途是农地或畜牧用地，按照原有用途补偿[BuChang]的话标准就会过低。同时，补偿[BuChang]标准取消３０倍的上限，体现了中央和国务院过去几年来一直强调的对土地[TuDi]征收过程中农民合法利益的保护。

    亮点二：增加社会保障补偿[BuChang]内容

    草案在现行４７条规定的土地[TuDi]补偿[BuChang]、安置补助、青苗和地上附着物补偿[BuChang]三项补偿[BuChang]的基础上，把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿[BuChang]。

    北京大学法学院副院长王锡锌认为，目前一些地方在土地[TuDi]财政的影响下，对土地[TuDi]的需求越来越旺盛，但是对征地带来的社会成本没有进行很好的担当，具体表现在把集体土地[TuDi]征收变为建设用地获得巨大的土地[TuDi]阶差收益，但对于农民失去最根本的土地[TuDi]之后能获得什么样的保障，并没有具体措施。这次草案增加社会保障补偿[BuChang]内容，就是着力解决土地[TuDi]城市化和农民城市化不匹配的问题，也体现出中央强调的城市化要追求质量的精神。

    宋大涵介绍，初步考虑在住房保障方面，对城市规划区内的被征地农民提供国有土地[TuDi]上的房屋并发给房屋所有权证书，无法提供国有土地[TuDi]上房屋的按照市场价给予货币补偿[BuChang]；城市规划区外安排宅基地重建住房并按照新建房屋成本给予补偿[BuChang]。在社会保障方面，给就业困难的被征地农民享受城镇就业困难人员在就业指导、技能培训和就业介绍等方面的优惠政策；在补偿[BuChang]资金中增加社保补贴资金，记入被征地农民养老保险个人账户，使他们享受更高水平的养老保障。

    亮点三：补偿[BuChang]资金不落实不得批准和实施征地

    为保证公平补偿[BuChang]原则的落实和补偿[BuChang]制度的实施，草案明确规定，征地必须按照合法、公正、公开的原则制定严格的程序。补偿[BuChang]资金不落实的，不得批准和实施征地。

    王锡锌认为，增加这样的规定是极为必要的。当前一些地区征地补偿[BuChang]出现的一大问题是在保障费用不足额、不到位的情况下就已经开始征地，使得被征地农民的利益无保障，生活受影响，引发一系列社会矛盾甚至是群体性事件。未来在制定进一步的征地补偿[BuChang]条例时，还应该规定账户单列、专款专用、加强监督等具体办法，以保证补偿[BuChang]资金落实到位。

    宋大涵表示，初步考虑按照修正案规定的原则和制度，细化并严格征地程序，加强对政府征地行为的约束，保证被征地农民在征地批准前和实施过程中的参与权、话语权，坚持“先补偿[BuChang]安置，后实施征地”；明确被征地农民申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，建立对市县级政府违法违规征地行政问责制度，切实保障农民的合法权益。

    亮点四：授权国务院制定征地补偿[BuChang]安置具体办法

    草案规定，征收农民集体所有土地[TuDi]补偿[BuChang]安置的具体办法，由国务院制定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿[BuChang]安置的具体标准。

    王锡锌说，土地[TuDi]管理法草案提供了基本的集体土地[TuDi]征收和补偿[BuChang]框架性的原则，这是对国务院要制定的集体土地[TuDi]征收补偿[BuChang]条例的指导性的上位法的要求，也指明了补偿[BuChang]的基本方向。这些原则性的规定以及对国务院制定征地补偿[BuChang]办法的授权，标志着国务院征补条例的制定已经进入了实质性的关键阶段。

    党国英认为，土地[TuDi]管理法相当于土地[TuDi]领域的宪法和基本法，草案为国务院出台征补条例提供了指导原则。“土地[TuDi]征收也是一种生产要素流转，要尽可能按照市场化的原则处理交易关系。至于补偿[BuChang]标准，应该根据各地实际情况确定，不宜一刀切。”