2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)，对未来十年我国推进依法行政、建设法治政府进行了全面的规划和部署，是指导各级政府当前和今后一个时期全面加强政府法制建设的纲领性文件。《纲要》发布之后，在国内外引起了强烈反响和广泛赞扬，一致认为这充分表明了国务院坚持执政为民，全面推进依法行政、建设法治政府、构建社会主义和谐社会的坚强决心。《纲要》的全面贯彻落实，必将对中国的全面发展和中华民族的振兴产生重要的促进和保障作用。下面，我讲三个问题：

　　一、全面推进依法行政、建设法治政府，是实行依法治国基本方略对政府工作的必然要求

　　党中央明确提出“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略，这在国际共产主义运动和我们党的历史上是第一次。依法治国基本方略的提出，是对新中国成立以来、特别是改革开放以来实践经验的科学总结，是我们党对执政规律、执政能力、执政方略、执政方式在认识上的一次飞跃，是对马克思主义国家理论的创造性发展。

　　马克思、恩格斯、列宁、毛泽东等马克思主义的经典作家，揭示了国家的阶级本质，同时也探讨了无产阶级专政的国家政权的组织形式，创立了马克思主义国家理论。这一理论，对无产阶级夺取政权、建立无产阶级专政国家，起了极其重要的指导作用。但是，马克思主义的经典作家对无产阶级取得政权、无产阶级政党成为执政党之后，以什么样的方式治理国家却很少论及。当然，在这一点上我们不能苛求“老祖宗”，因为他们毕竟缺乏这方面的实践或者实践经验不足。

　　从治国方略的价值取向来看，人类历史上治理国家的方式大体上有两种：一种是人治，一种是法治。国家运作和社会发展所需要的权威，是来自特定的人还是非人格化的法律，构成了这两种治国方式的本质区别。人治，是人类社会必然经历的阶段，但又是必须跨越的阶段。在生产力不发达的条件下，社会的经济、文化较为落后，人类社会对问题的观察和处理，大多依靠日积月累的经验，这其中也包括政治领域的治国问题。也就是说，在这一社会历史发展阶段，“人治”是治国方略的必然选择。随着人类社会的发展，当生产力水平有了较大提高，摆脱了自然经济而进入商品经济、市场经济，经济、文化、科技有了较大进步的时候，人类社会对客观规律有了较多认识，对问题的观察处理不再停留在经验阶段，而是更多地依靠科学，政治领域中的“治国”问题也必然要由“人治”转变为“法治”。因此，依法治国，是社会生产力发展到一定阶段，人类政治行为、经济行为法律化、制度化的产物，它既是对国家管理的科学认识，又是一种科学的管理方法。我对“治国方略”做这样的分析，目的在于说明“人治”和“法治”都是一种社会历史现象，有其产生、存在的客观物质条件，但“人治”同“法治”比较，毕竟是一种落后的、陈旧的、弊端较多的治理国家的方式。

　　我们党真正对治理国家的方式引起高度重视，是从党的十一届三中全会开始的。邓小平同志在总结国际共产主义运动和我国革命与建设正反两方面经验的基础上，提出了一系列关于加强社会主义民主法制建设的精辟论述。这些精辟论述集中到一点，就是只有实行“法治”，我们的国家才能兴旺发达和长治久安。党的十五大继承和发展了邓小平民主法制理论，明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”均治国方略，并将其载入宪法，在理论和实践的结合上，科学地回答了无产阶级政党成为执政党之后如何治国理政的重大问题，创造性地发展了马克思主义的国家理论，丰富了马克思主义理论宝库。

　　实行依法治国基本方略的基础和关键，在于行政机关必须严格依法行政。这是由我国国家行政机关和行政权力的性质、作用和特点所决定的。

　　首先，从我国国家行政机关的性质来看，宪法明确规定，政府是国家权力机关的执行机关。作为执行机关，究竟执行什么?当然是执行由人民自己的代表组成的国家权力机关的意志，即人民的意志。这种意志的集中体现，就是宪法和法律。因此，国家行政机关是否坚持依法行政、严格行政执法，是直接关系到人民当家作主、管理国家事务的意志能不能实现的重大原则问题，而这一点恰恰是依法治国基本方略的本质要求。

　　其次，从政府行政权的作用范围来看，政府工作几乎涉及到国家政治、经济、文化和其他社会生活的各个领域；涉及到公民个人从出生到死亡，以及学习、工作、劳动和衣食住行的各个阶段和各个方面。这就是说，国家行政管理是整个国家管理活动中范围最大的一块。因此，国家行政管理法治化的程度，直接影响着甚至决定着整个国家政治、经济、文化和其他社会生活领域法治化的进程。

　　第三，从政府行政权行使的特点来看，现代国家行政权的行使有两个重要特点：一是讲求“效率”，二是讲求“民主”，否则就会出现办事拖拉或者行政专横。中外历史上既不讲效率、更不讲民主的政府比比皆是；只讲效率而不懂得或者不可能讲民主的政府也不在少数。资产阶级在反对封建专制制度时，提出了用法律控制行政权的理论，但在实际效果上，较为普遍的现象是理论与实际脱离，宪法、法律的规定与现实脱节。我国是人民当家作主的社会主义国家，政府是人民的政府，各级政府行政权的行使，不仅需要而且完全能够把效率和民主统一起来，成为真正高效、民主的政府。这种统一的最佳途径，就是严格执法，严格依法办事，严格依法行政。

　　第四，从国家行政机关执行的法律、法规的数量来看，我国80%的法律、所有的行政法规和90%的地方性法规都是由政府来执行的。因此，政府能不能自觉地依法行政、严格依法办事，直接关系到法律、法规的实施效果，直接影响着法律、法规的尊严和权威。

　　第五，从现代国家管理的基本要求来看，现代市场经济的发展、特别是经济全球化的发展，已经引起政府对经济宏观管理的思维方式、组织结构和管理方法的重大变化，政府行为法律化已经成为现代社会生活的普遍要求，成为衡量一个国家、一个地区管理水平，特别是行政管理现代化的重要标志。

　　二、《全面推进依法行政实施纲要》是今后十年各级人民政府推进依法行政的纲领性文件

　　这些年来，国务院和地方各级人民政府在加强政府法制建设，推进依法行政方面做了许多卓有成效的工作。1999年7月国务院召开了全国依法行政工作会议，同年11月作出了全面推进依法行政的决定，明确提出各级政府要依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府。2003年3月新一届国务院一成立，温家宝总理就提出要把科学民主决策、依法行政、人民监督作为政府工作的基本准则。2004年3月温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中第一次明确提出了建设法治政府的目标。地方各级人民政府按照国务院的要求在依法行政方面做了大量的工作，取得了明显的效果，也积累了丰富的经验，使依法行政工作在我国取得了前所未有的发展，使政府的行为越来越纳入法制化的轨道，使政府职能发生了根本性的转变。

　　国务院在认真总结各级人民政府依法行政的实践经验和吸收行政法学界理论研究成果的基础上，于去年3月制定并发布《全面推进依法行政实施纲要》，系统规定了未来十年我国全面推进依法行政的指导思想和目标、基本原则和要求、主要任务和措施。这是指导各级政府当前和今后一个时期全面加强政府法制建设、推进依法行政、建设法治政府、构建和谐社会的纲领性文件，也是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。《纲要》共11个方面42条，内容比较全面、比较丰富。为了便于大家掌握其基本精神，我把《纲要》的主要内容概括为：一个目标、三项、原则、六项要求、七项任务和四项保障。

　　(一)一个目标

　　根据党的十六大和十六届三中全会精神，总结这些年来我国依法行政的经验和主要问题，为了适应全面建设小康社会和依法治国的进程，更加扎实有效地推进依法行政，《纲要》明确提出了当前和今后一个时期全面推进依法行政的指导思想和目标。《纲要》规定：“全面推进依法行政，必须以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织．的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。”按照这一指导思想，《纲要》明确提出了“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”的奋斗目标。

　　1、法治政府的内涵

　　明确提出建设法治政府，这是我国在政府法制建设的理论和实践上的一个重大突破，反映了对依法行政规律的新认识。法治政府，就是按照法治的原则运作的政府。法治政府最基本的特征，就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内，严格依法办事，防止权力被滥用。也就是说，法治政府不仅要求公民守法，更要求自己带头守法；而非法治政府只要求公民守法，自己可以不守法。从法治政府的基本特征来看，法治政府就是有限政府、有效政府、诚信政府、责任政府和服务型政府。

　　2、法治政府的基本标志

　　根据《纲要》的规定，法治政府的基本标志主要体现在四个方面：

　　在体制方面：政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺，政府职能转变基本到位；中央与地方、政府与部门的权限比较明确；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。

　　在法制方面：行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同，法律、法规、规章明确具体、科学规范、切合实际；法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一、政令畅通，老百姓合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。

　　在机制方面：及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解；行政监督机制基本完善，监督效能显著提高；政府应对突发事件和风险的能力明显增强。

　　在观念方面：行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念和意识明显提高，对法律信仰和忠诚，尊重、崇尚、遵守法律的氛围基本形成。

　　(二)三项原则

　　根据党的十六大精神，《纲要》在总结我国依法行政基本经验的基础上，明确规定了新时期新阶段依法行政应当遵循的七条基本原则：依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；必须把推进依法行政与强化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。这七条基本原则，概括起来就是三个方面：

　　一是，政治原则。即坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点，这是全面推进依法行政必须恪守的政治原则。

    二是，法律原则。即全面推进依法行政必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通。

    三是，相互关系原则。在依法行政与经济发展的关系中，强调发展是执政兴国的第一要务，强调全面推进依法行政要坚持以人为本，促进经济社会和人的全面发展；在依法行政与以德治国的关系中，强调二者的结合；在依法行政与行政管理体制改革的关系中，强调合法性与创新性的统一、改革创新与循序渐进的统一；在依法行政与提高行政效率的关系中，强调既要严格依法办事，又要积极履行职责，建立高效政府，确保依法办成事、办好事。