四、亲民政府——通过强化公共服务职能来改善政府与人民的关系

　　1．行政服务职能与服务行政模式。

　　在传统计划经济时代，政府俨然是企业、市场、社会的主宰者，政府机关与行政相对人之间是一种不平等关系，习惯于以行政计划、行政审批、行政强制等体现单方意志的强硬手段来实施行政管理、维持行政秩序，形成行政两造之间的极大张力，这成为行政管理的一种基本模式。随着市场导向的经济体制改革不断深入，转变政府职能、满足民众需求、建设服务型政府，就成为改革和完善行政管理体制的重大课题。行政机关应当改进管理方式，顺应由秩序行政、指令行政转向服务行政、指导行政这一时代潮流，积极向行政相对人提供信息、政策、专业技术等方面的指导、帮助和服务。这种服务行政模式，同我们国家、政府全心全意为人民服务的性质也是一致的。

　　2．从行政服务的理念看服务行政模式。

　　行政机关为公众提供行政服务，也是一种新的理念。正式提出“服务行政”概念与理论的是厄斯特·福斯多夫（Ernst forsthoff）。福斯多夫于1938年发表《当成是服务主体的行政》一文，明确提出了“服务行政”概念，认为生存照顾乃是现代行政的任务。[1]福斯多夫在提出“服务行政”的概念之初，以行政对公民的“生存照顾”为核心来建构服务行政的内容体系，所阐述的“生存照顾”内容比较狭窄，存在时代局限。[2]“虽然福斯多夫所提出的‘生存照顾’概念……已不能再享有最高学术价值之评价，但并不妨碍现代国家及行政已经融入深厚的‘服务’观念。今日，当民众及学术界无不认为国家应该是一个服务全民的‘服务国家’……由狭义的‘治安’行政，到有‘对价’性质的公用事业服务，……到完全由国家（行政）单方面提供之救济性服务……都可以包括在现代‘服务国家’的服务范围之内。”[3]可见，服务行政的理念被越来越多的人们和国家、地区认同，其内涵也随着时代的发展而逐渐扩展。

　　20世纪后期西方各国掀起一场市场化导向的公共行政改革浪潮，形成了一场持续至今的新公共管理运动，其重要价值取向之一是实现由“以政府为中心”的强调管制模式向“以满足人民的需求为中心”的公共服务模式转变。这种公共行政服务满足了对公民主体性地位的认可和尊重，以及市场经济条件下市场主体对行政行为目标多元化的需求，促进了公平、正义、自由、秩序等基本社会价值的实现。在服务行政理念下，政府体制的运行更多地采用市场竞争模式和弹性政府模式（出现了所谓“政府的公司制管理”、“市长经理制”等等），政府不再是公共权力资源的唯一垄断者，对于社会可自行调节的领域，原来的政府职能交给社会中介组织去实施和管理，提倡社会自治，尽可能避免国家权力在服务行政中可能出现的异化。

　　3．从助成行政的角度看服务行政模式。

　　现代服务行政的领域不仅限于国家的“生存照顾”。为了适应现代工业社会的生存方式，公民要求国家提供更多的服务，政府采取更多的、全方位的服务措施，如建立妥善的公用事业、社会救济、文教事业等，来满足人们的生活所需；同时，服务于经济的建设与发展也成为服务行政的重要内容，此可谓助成行政。因为国家经济之繁荣或衰退，往往是国家命脉及民生福利所系，振兴国家的经济，成为政府责无旁贷的任务之一。

　　事实上，我国近年来通过行政资助的方式，由行政主体提供津贴以奖励私人企业的发展，或提供信息、技术、贷款等经济辅导措施来扶持其发展，已经成为非常普遍的行政现象，成为服务行政的重要环节。

　　需要指出，服务行政以助益于、造福于民众为目的，主要表现为形成性的授益行为，属于助成行政，故以国库行政的非强制方式提供服务为主；但是，为实现服务行政目的，服务行政也可以采用权力强制性的行政方式，例如以行政决定强制公民入学等。[4]

　　4．从现实基础的变化看服务行政模式。

　　历史上这种由“秩序行政”模式向“服务行政”模式的转变和服务行政本身内容的演绎，最终确立现代服务行政内涵和理念，决不是偶然的，除了社会、经济发展变化的原因之外，还有着更深刻的现实基础。这可从一般和具体两个角度加以观察分析：从一般的视角而言，现代宪政国家的公权力要遵循和彰显人性尊严的理念，行政权力属于国家公权力的一种，同样要树立人性尊严的理念，行政服务理念可以看作是人性尊严理念在行政领域具体化的体现；从具体的视角而言，主要是从行政自身的特点分析，最根本的原因在于现代行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了民主因素，特别是直接民主因素，公民参与行政成为新的制度价值追求和民主判断标准，因此服务行政的实质就是民主行政。

　　世界范围内行政权力运行机制的转变，对我国行政管理实务与理论也发生了深刻影响，我国行政管理体制改革必然汇聚到这一潮流之中。在传统计划经济体制下，政府机关对可支配资源的垄断性占有，行政运行模式是一种典型的管制行政。实行现代市场经济以后，政府必须从管不了也管不好的领域退出来，行政管理必须更有效地回应公民的需求和利益，更多地强调社会公众的意志并对社会公众负责，逐步形成“服务行政”的管理模式。通过经济、政治、行政体制改革，强调社会调节机能的发挥，将一部分政府职能转移给行业协会和社会中介组织去行使，力图改变原来政府机关既做裁判员又做运动员的混乱局面，使行政权力的运行立足于为经济与社会发展提供良好环境和服务的基础上。

　　5．从服务行政法的角度看服务行政模式。

　　服务行政成为公共行政的重要内容，还不可避免地引起行政法内容和价值取向的重大变化：一是行政法的价值取向更加强调行政的公共服务职能，弱化行政权力的管制职能，提倡行政管理方式方法的创新，日益广泛地采用一些非强制性的行政管理行为方式；二是由原来的权力本位转变为权力与权利平衡基础上的权利本位，强调以人为本、尊重人权，重视对公民权利的保护和对国家权力的控制，呈现出行政管理和行政法制的民主化发展趋势。从这个意义上说，有关服务行政的法律体系也就是民主行政法，行政民主是其核心价值所在。

　　适应现代社会的需要，建构以民主价值为核心的服务行政法律体系，是我国当下法治化进程中的一个重大现实课题。这可从如下两点来理解：其一，它是市场经济条件下形成稳定的市民社会的现实需要；其二，它是保障人权，维护公民权利的现实需要。

　　服务行政法的价值理念与我国宪法确立的人民政府执政为民、全心全意为人民服务的宗旨是完全一致的。特别是“人权入宪”后[5]，我国行政法的立法、执法、司法和救济过程将会更加重视行政民主的价值追求和制度创新，更加注重公民的民主参与和对公民权利的保护。而行政法的这种民主化进程也是服务行政法逐步确立、逐步取代管制行政法的过程。因此，“行政法的民主化进程”也可转述为“行政专制主义的缓和与退缩进程”。

　　显然，以行政民主化为基础的服务行政模式，体现了人民政府的价值取向和亲民政策，符合加强人权保障、坚持以人为本的历史潮流和现实需要，有助于政府机关与行政相对人的互系互动和协调一致，充分实现现代政府的公共服务职能，此可谓服务型政府或曰亲民政府。

　　五、透明政府——将行政权力掌控者和行使过程全部纳入监督视野

　　1．现代监督机制的基本要求。

　　行政权力掌控者及其行使权力的行为本身不会自愿接受法律约束，而不受监督的权力必然走向腐败，这是早已得到实践证明和形成普遍共识的政治法律基本原理。鉴于行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向，必须加以有效监督和约束。监督渠道和手段可有多种选择，行政法治要求按权限范围和一定程序对特定对象实施监督，这有利于防止偏差、追究责任、补救权益。

　　政府机关是社会大系统中的重要子系统，与其他子系统有着密切而复杂的关系，所以对行政的监督不可能是单因素的简单作用过程。有效的行政监督机制至少有如下基本要求：一是对行政机关及其工作人员行使职权、履行职责的一切行政活动都能够进行有效监督；二是监督行政的范围覆盖行政范围；三是对行政机关的行为之合宪性、合法性、合理性、合目的性（合行政目的）、合程序性都予以监督；四是注重监督的综合效果。简言之，就是要将行政权力掌控者和行政权力行使过程全部、完整地纳入监督视野。

　　2．从程序法治的角度看监督机制问题。

　　应指出，从经典民主概念中挖掘出的最重要的现代内涵之一是程序民主。约瑟夫·熊彼特在其名著《资本主义、社会主义与民主》中的表述是：民主政治的核心程序是被统治者通过竞争性的选举来挑选领袖，这是一种关于作出政治决定的民主制度安排，它能有效地克服仅从民主目的和民主价值出发考虑问题的古典民主观的缺陷。[6]20世纪90年代中期进行的一项跨法律文化实证研究结果也表明，在各种民主化程度的国家，人们尊崇的诸多法律价值中最受尊崇（受调查者给予评分最高）的法律价值都是程序公正。[7]实际上这种程序民主理念，也逐渐反映到行政民主化进程中来了。

　　近些年来，行政程序问题在我国日益受到重视，按法治主义的要求建立健全行政程序制度，被作为行政民主化、规范化和现代化的重要内容而积极加以推行，特别是《行政处罚法》的出台大大促进了行政程序制度建设及其理论研究。在这部重要的行政法律中，将行政公开作为行政处罚的基本原则正式规定下来，实际上提出了加强行政公开这项重要的行政程序制度建设的紧迫课题，这具有重大的理论和现实意义。[8]简言之，完善的行政法是法治行政的生命，良好的行政程序制度是现代行政法的生命，而行政公开则是现代行政程序制度的生命，也是全面推进依法行政的客观要求。

　　3．从行政公开的角度看监督机制问题。

　　现代行政法治崇尚透明行政，强调约束公权，而行政权力的本性是喜爱神秘、扩张和率性，厌恶公开、监督和约束，这里存在着巨大矛盾。俗话说，“阳光能够杀病菌，路灯可以防小偷”。各国行政法治实践证明，行政公开是约束行政权力、防止权力腐败、建设法治政府的良方。

　　所谓行政公开，是指行政主体在实施行政行为的过程中，除法律规定的情形外，必须将该行政行为公开于行政相对人及社会有关方面，让其知晓和了解，以利于实现其了解权（知情权）、监督权和其他合法权利，以沟通政府与人民的渠道，实践的理念。行政公开原则主要体现在法律公开、资料公开、行政过程公开、行政决定公开等方面。例如，在法律公开方面，各国均规定未经公开的法律不能产生法律效力；在资料公开方面，许多国家通过立法规定（如西班牙1958年《行政程序法》就规定），行政案件的利害关系人有权在任何时候通过有关机构获得有关资料信息；在行政过程公开方面，各国普遍采用听证程序来加以体现；行政决定公开是整个行政程序制度中最基本的要求，在这方面，各国普遍规定了告知义务，必须将行政决定的依据和理由及时告知当事人。

　　4．从情报公开的角度看监督机制问题。

　　情报公开是行政公开的基本要求、主要内容和制度表现，它要求凡是涉及到行政相对人的权利和义务的行政情报资料，包括政府的行政法律文件等情报资料和行政信息，原则上都应面向社会公开，只有在例外情况下才能不予公开。这与私人情报以保密为原则、以公开为例外恰好相反。换言之，这项现代行政程序制度要求，行政情报资料只要不属于法律法规明确规定应予保密的范围，都应通过定期发布行政信息、行政执法依据事前公示等制度依法向社会公开，任何公民和组织都有权依法查阅和复制。情报公开作为一项重要的现代行政程序制度，在依法行政实践中发挥着不可替代的作用：一是有利于公民参政，二是有利于公民实现自己的权利，三是有利于防止行政腐败，四是有利于公民保护自己的合法权益不受行政侵害和在受到侵害时及时有效地寻求救济。

　　通过专门立法来推进情报公开制度，是20世纪特别是第二次世界大战以来绝大多数法治国家的共识（在西方国家中只有英国和德国的情报公开立法相对滞后），例如：芬兰于1951年制定了《公文书公开法》，美国于1966年制定了《情报自由法》（并于1976年制定了《阳光下的政府法》），丹麦于1970年制定了《行政文书公开法》，挪威于1970年制定了《行政公开法》，法国于1978年制定了《行政文书公开法》，澳大利亚于1982年制定了《情报自由法》，加拿大于1982年制定了《情报公开法》，韩国于1996年制定了《公共机关情报公开法》，日本于1999年制定了《情报公开法》（《关于行政机关保有的情报公开的法律》）。从各国的情报公开立法实践和制度运作来看，大致出现了如下趋势：一是努力实现公众知情权，保障行政民主；二是情报公开法的实施主体以行政机关为主，还包括公共企业；三是情报公开的范围逐渐扩大，对免除公开的情报规定了严格条件；四是立法中注意协调情报公开与国家秘密、私人秘密及企业秘密的关系；五是各国以及国际组织的情报公开立法的交互影响；六是公众团体与政党活动推动情报公开立法。[9]

　　从宪法基础来看，国家行政机关之所以必须实行情报公开，是因为人民主权原则要求行政机关负有向社会公开公共信息的义务，而且这是公民行使知情权（信息权）的主要内容，也是公民行使监督权、现代参政权和言论自由权的题中应有之义，同时我国现行宪法第2条、第27条第2款、第35条、第41条第1款也从不同角度直接或间接地规定了行政机关负有公开公共信息的义务。正因为如此，我们说国家行政机关既有为实施行政管理、维护公共利益而取得、占有、分配和掌管公共信息的权力，又有为提供行政服务、维护公民权利而公开公共信息的义务，这是宪法和宪政的要求。[10]

　　5．从社会制约的角度看监督机制问题。

　　由托克维尔到罗伯特·达尔给予精辟阐述的“以社会制约权力”的多元民主理念，也对古典民主的“以权力制

　　从我国立法（包括行政立法）来看，对行政公开制度已有一些规定。如《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一款规定，“行政处罚遵循公正、公开的原则”；第三款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”又如国务院批准发布的《行政法规制定程序暂行规定》明确要求，行政法规必须公开发布，在《国务院公报》上登载。在行政实务中，许多地方特别是行政系统正积极探索和普遍推行各类行政公开制度，并取得明显成效。例如媒体大量报道的，河北省邯郸市正在推行的行政权力公开透明运行试点的行政改革，就非常有特色，值得研究借鉴。[12]

　　民主参与机制建设是行政管理和行政法制改革的核心。政府信息公开、公民参与行政、行政主体多元化、行政权力社会化等行政民主化进程带来的机遇和挑战，使得行政权力行使过程受到约束，而《公务员法》的实施为此创造了更好的条件。这一切，都有助于建设透明政府或曰阳光政府。这也可以说是建设法治政府的前提之一。

　　六、结语：我国行政管理体制改革的光明远景

　　在通过深化行政管理体制改革形成有限政府、有效政府、亲民政府、透明政府之后，可以说就大致实现了建设法治政府的如下远期目标：政府与公民、与企业、与市场、与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能基本到位，政府机关之间的职能和权限比较明确，新的行政管理体制基本形成，新的行政执法体制基本建立；立法、行政立法和制定其他行政规范等制度建设，符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，能为三个文明协调发展提供制度保障；法律规范得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，行政相对人的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护，政府应对突发事件和风险的能力明显增强；科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映，政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解；行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩，行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高；行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段，依法妥善处理社会矛盾。[13]由此可见，通过深化行政管理体制改革，行政权力的行使将受到更有效的约束和保障，政府与企业、与市场、与社会、与公民的关系将发生更积极、深刻的调整变化，这会带来许多机遇和挑战；故须提高理论认识，紧紧抓住机遇，勇敢迎接挑战，促使我国行政管理体制改革和行政法制建设步入更美好的境界。

　　[注释]

　　[1] 参见陈新民著：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年出版，第48页。

　　[2] 1938年福斯多夫提出的“生存照顾”的概念排除了传统干涉行政（治安行政），以及属于公权力单方面提供给公民的灾难性的“济助”之纯“给付”行为。公民接受服务是有“对待给付”（交费）为前提的。福斯多夫在1959年撰文提出了生存照顾的“辅助性理论”，生存照顾是当社会不能凭己力维持“稳定”时，国家才扮演的一种“国家补充功能”。福斯多夫舍“行政补充功能”不用，而是用“国家补充功能”，已经认为生存照顾已非“行政”权力的独揽任务，概念有所发展。参见陈新民著：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年出版，第84—86页。

　　[3] 陈新民著：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年出版，第89页。

　　[4] 参见陈新民著：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年出版，第30页。

　　[5] 这里所谓“人权入宪”，特指2004年3月十届全国人大第二次会议通过宪法修正案，首次把“国家尊重和保障人权”以及相应的重要原则（例如为了公共利益征收征用土地和私有财产应给予补偿的原则）载入宪法，进一步体现了在宪法层次为人权和公民基本权利的保护提供更全面、更明确、更有力的制定法依据这一重要修宪目标，这对于我国人权法制和行政法制的发展具有重大而深远的意义。

　　[6] 参见[美]亨廷顿：《第三波－20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海：上海三联书店，1998年出版，第4－5页。

　　[7] 该项调查涉及调查者所划分的民主化程度不同的美国、法国、西班牙、匈牙利、波兰、保加利亚等6个国家，每个国家约800名调查对象，调查内容包括法律价值、社会信念、民主化等3大项14个小项的指标体系。这项调查的基本情况反映在美国新罕布什尔大学两位学者艾伦·S.科恩教授、苏珊·O.怀特教授合撰的《法制社会化对民主化的效应》一文中，该论文原载于《国际社会科学杂志》1998年第2期，收入中国社会科学杂志社编：《民主的再思考》，北京：社会科学文献出版社，2000年出版，第168－207页。

　　[8] 开初为解决“三乱”（乱罚款、乱收费、乱摊派）而制定的《行政处罚法》专门对此作了若干明确规定，具有重大的法制指导意义。不少学者认为，这部行政法律最重要的创新意义不在于实体法方面，而在于程序法方面，特别在于一系列行政公开制度设计，故可称为我国行政程序立法的一座里程碑。

　　[9] 参见刘杰：《外国情报公开法述评》，载《法学家》2000年第2期。

　　[10] 参见韩大元、姚西科：《试论行政机关公开公共信息的理论基础》，载《河南省政法管理干部学院学报》2001年第2期

　　[11] 参见罗伯特·达尔：《民主理论的前言》，顾昕等译，北京：生活·读书·新知三联书店，1999年出版，第206页。

　　[12] 参见2006年1月以来许多媒体的报道（例如CCTV新闻联播节目2006年2月14、15日的连续报道）。邯郸市梳理出市长的职权事项上千个并加以公布，全市梳理并确定行政权力2000多项，其定量化的行政改革工作，就给人深刻印象。

　　[13] 参见《全面推进依法行政实施纲要》第三条的具体规定。

　　原载于《政治与法律》2006年第3期。

　　莫于川