内容提要: 我国行政管理体制改革呈现出民主化、科学化、亲民化和法治化趋势，改革的基本目标是按照市场经济和民主政治的要求重新定位政府角色而形成有限政府，着力打造方法好、效率高、柔性管理的行政机制而形成有效政府，通过强化公共服务职能、转向服务行政模式来改善政民关系而形成亲民政府，将行政权力掌控者和权力行使过程全部纳入公共监督视野而形成透明政府，这大致就是现代意义的法治政府，它体现着民主精神、科学精神、服务精神和法治精神。

    我国多年的经济体制改革和对外开放取得举世公认的巨大成就之后，当下正在深化改革、扩大开放、加快现代化建设步伐。这一进程中必须大力推进政治文明建设和政治体制改革，其中的一台重头戏就是要切实转变政府职能、深入推进行政改革，或称为行政管理体制改革。不久前，胡锦涛同志强调指出：我国行政管理体制改革尚不完全适应经济社会发展的新形势，要在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的前提下，从现实国情、客观要求、人民利益出发，努力拓宽视野、转变观念、创新思路，加快转变政府职能，改进行政管理方式，加强行政法制建设；要通盘规划、突出重点、精心部署，坚定不移和积极稳妥地继续推进行政管理体制改革，由此推动经济社会发展转入以人为本、协调持续发展的轨道；行政管理体制改革要有利于建立完善的社会主义市场经济体制，有利于抓好执政兴国的第一要务——发展，有利于充分调动广大民众的积极性、主动性、创造性，有利于增强全社会的创造活力，有利于巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。 那么，这样一项政治性、政策性和社会性极强的宏大改革工程，其基本目标是什么？无疑是需要认真思考讨论的问题。

一、行政管理体制改革的民主化、科学化、亲民化、法治化的趋势

1．传统行政管理体制的突出弊端。

    作为上层建筑的行政管理体制，是政治体制的重要组成部分，其与经济基础紧密联系。在传统计划经济时代，我国实行高度集权的行政管理体制，那时的市场是不按市场规律运行的不自由的市场，企业是不具有独立的市场主体生命和经营自主权的政府机关附属物，一切听命于全能的政府机关发号司令。故被形容为“只有工厂没有企业”的官本位时代，属于指令、秩序型的行政管理体制。

    一般而言，与注重效率、成本、创新的私人行政相比，公共行政往往表现出低效、粗放、保守、自我扩张、不重成本、忽视科学的品格，这样的行政管理易于异化为压迫社会成员、扼杀创新活力的保守专制工具。因此，为增强行政管理工作的科学性，需要学习私人行政特别是企业管理的经验。

    在我国，从根本上说，政府产生于民众，一切工作的宗旨都应当是为人民服务。但在传统行政管理体制下，行政主体垄断单一，权力与责任脱节，政府机关实际上具有独特的地位和运行机制甚至某些特殊利益，往往以维护行政管理秩序为由，高高在上地运用高权对行政相对人进行强制性管理，与行政相对人之间极大平等、张力很大，行政服务未必成为政府机关的基本品格和职能。

    传统行政管理体制下和转型过程中，行政过程不够透明，暗箱操作大量存在，必然产生许多腐败，以至于滥用权力和权钱交易现象比较普遍、难以克服，这也是一个突出的弊端。

    嗜好集权、忽视科学、秩序为本、缺乏透明等特性，成为传统行政管理体制为人诟病的一些突出弊端。这与发展现代市场经济和民主政治的背景条件下，人们对于行政管理体制的要求相去甚远，必须予以改革。

2．行政管理体制改革的基本趋势和基本精神。

    现代行政管理体制改革的基本趋势是民主化、科学化、亲民化、法治化。由此形成的现代行政管理体制，比较符合现代市场经济和民主政治包括现代政府制度的本质要求，而且体现出如下基本精神：

　　其一，体现民主精神。自由和平等是民主的两大内蕴。之所以说现代市场经济也是民主经济，就在于它以现代自由企业制度和平等的市场机制为基本属性。与现代市场经济相适应的行政管理体制也必然要求民主化：政府行使有限的权力、做份内的事情、扮演指导者和服务员的角色，履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能；行政相对人的主体地位和财产权利、人身权利、参与权利受到充分尊重和保障，各项行政民主制度逐步扩大并有效实施。

　　其二，体现科学精神。科学合理地配置和调整政府职能，注重运用现代科学方法技术，推动行政管理理念与方法创新，打造方法好、效能高、规模适中的政府机关，这是现代行政管理体制的基本品格。例如，在行政管理和法制实践中，行政指导、行政契约、行政奖励等非强制性行政方式的积极采用，电子政务的全面推行和电子政府的稳步建立，更加注重权利与义务、权力与责任、规范与效果、成本与效益的协调和平衡，就是科学精神在行政领域的表现。

      其三，体现服务精神。由单一的秩序目标、管理职能，发展到助成目标、服务职能，这是现代政府不断扩展社会属性方面职能的具体表现，也是公共管理运动的世界发展潮流的重要内容，有助于形成以人为本的良好政民关系。就我国各级人民政府和行政机关的本质来说，也符合其根本宗旨——全心全意为人民服务——的基本要求。实际上，它是亲民化政策取向的必然要求和价值体现。

     其四，体现法治精神。现代法治社会要求对行政权力进行有效监督。监督对象和监督主体都应具有广泛性：各级政府和行政机关及其行政公务人员都应纳入监督视野接受全方位的监督；不仅是拥有国家权力的国家机关，而且政党组织、社会团体、企事业单位、大众传媒和公民个人都有权依法监督政府，形成完整的监督网络体系；最基本、最简明、最有效的监督方式，是行政的公开、透明和法治化。这是现代宪政和行政法治的基本要求，能够保证行政权力（它是最主要的公权力）行使过程受到有效控制，人们将其比喻为“阳光之下少霉菌”。

    概言之，走向民主化、科学化、亲民化、法治化的我国行政管理体制改革，其基本目标可以概括为：按现代市场经济和民主政治的要求重新定位政府角色而形成有限政府；着力打造方法好、效率高、柔性管理的行政机制而形成有效政府；通过强化公共服务职能、转向服务行政模式来改善政民关系而形成亲民政府；将行政权力掌控者和权力行使过程全部纳入公共监督视野而形成透明政府。这一比较具象的认知，也可换成一种比较抽象的表述，即：我国行政管理体制改革的基本路向和最终目标，就是形成以人为本的政民关系，建成体现上述基本精神的现代法治政府。