二、有限政府——按现代市场经济和民主政治的要求定位政府角色

1．扭曲的政企关系及其他关系。

    行政权力是一柄双刃剑。从消极的角度来说，它是一种支配着最大量的社会资源的公权力，具有易于滥用、追求扩张、破坏市场机制、伤害公民权利的特性，故过去曾将行使行政权力的政府比喻为“必要的罪恶”。在我国，传统行政管理体制下的政府机关，手伸得很长很长，职能和权力几无边界，管了许多不该管也管不好的事情（当然也常常“荒了自己的地”），成为了包打天下的“英雄”。

    例如就政企关系而言。在传统计划经济体制下的政企关系是扭曲的，政府机关俨然是企业的家长，随意发号司令，权力扩张严重，企业只能听命于政府，不能成为真正的市场主体，因而缺乏生命活力；反过来，真正应由政府管理的公共事务，却又疏于管理、无人管理。于是造成“市长抓生产经营、厂长管社会治理”，这样一种政府与企业严重错位的不正常现象。

    我国正在发展现代市场经济。而现代市场经济是高效经济，具有合理配置资源、刺激微观活力的强大功能，可以带来迅速增大社会财富总量、充分满足人们物质需求的效果，堪称是人类历史上迄今为止已被实践证明了的最有活力和效率的经济运行机制；同时，现代市场经济还是一种民主经济，因为它具备民主的两大基本内蕴——自由和平等，而民主是保证现代市场经济持久活力和效率的关键因素。因此，市场经济条件下的行政管理体制，也应具备高效和民主的基本品格，才能与之协调互动，推动经济发展和社会进步。具体到这里，就是要形成民主型的经济行政关系，政府与企业处于平等互动关系，政府在市场、企业面前，手不能伸得太长，让市场机制充分发挥作用，作为市场主体的企业有充分的生产经营权利和自己的利益追求。

   不仅如此。在传统行政管理体制下，由于行政权力一枝独大的政治文化传统，政府机关与其他国家机关之间的关系也不正常。例如，个别地方政府超越职权出台（或转发）包含“赦免民营企业家原罪”内容的红头文件，一些地方政府首长责令当地人民法院采取不予立案、强迫原告撤诉等措施来配合政府搞土地开发、强制拆迁，不少地方出现政府机关假借公共利益之名压价征用、变相剥夺农民土地以及由行政首长直接批出土地的现象。这些做法就摆错了行政机关与立法机关、与司法机关之间的关系，摆错了行政首长与行政机关之间的关系，严重侵害了公民权益，踏越了权力边界，大大损害了政府形象和权威，而这主要就是缺乏法治主义观念特别是权力界限意识所致。在强调依法行政的背景下，必须廓清政府机关的权力边界，要求政府机关进行自我约束，依照法定的权限和程序行使行政职权，注意上下左右不越界。

2．对政府职能的反思和调整。

    从政府制度史来考察，总体而言，政府职能经历了由很少到很多再到较多（职能范围比较适度）的变化过程。众所周知，自上个世纪中叶，许多西方国家为了解决市场失效的问题，由政府伸出“看得见的手”对市场、企业进行干预，并由凯恩斯主义作为理论支撑逐步强化形成了政府干预传统。但是，由于许多行为的后果是极为复杂和难以预测的，知识和能力并非无限的政府只能在一定范围内控制这些后果且不稳定；加之作为现代政治选择物的政府往往有为特殊利益集团谋利的动力和压力，所以政府在弥补市场失效方面并非万能。

    因此，在现代市场经济条件下，需要进一步明确市场与政府各自的功能，更科学地界定市场与政府的作用领域，使政府在新的社会条件下扮演好自己的角色，把市场失效和政府失效都降到最低限度。而这正是近几十年来经济行政民主化、柔软化潮流的一个重要背景和动因。这一时期，许多国家都在重新检讨对市场作用和政府作用的认识和政策，程度不同地进行着调整和改革（例如日、美等国的行政改革和放松规制等举措），对政府职能和角色更趋向于采取一种较为现实合理的态度。

   经济行政管理的上述调整和改革措施在实践中收到了相当的成效。从当今主要发达市场经济国家的情况看，其市场体系和功能日趋完善，起着基础性调节作用，政府在经济与社会管理中积极履行服务职能、职责，并注重干预和引导的平等性、柔软性、科学性和有效性，扮演领队和顾问的角色，实行一种积极而民主的服务行政模式（也称为给付行政模式）。

   因此，在我国发展市场经济、推动民主政治、促进社会转型、新的行政管理体制形成的过程中，还必须适应经济体制和行政模式转换的世界潮流，对政府职能作进一步反思和调整。

3．行政民主化潮流的积极影响。

    政府角色问题，还可从行政民主化的世界潮流这一视角来观察分析。随着一波又一波的民主化浪潮，西方民主在20世纪下半叶演进到一个新阶段——当代民主阶段。进入这一阶段的西方民主，在形式上主要表现为直接民主因素大大增长和扩展，具体表现为由普选制、利益集团和新闻舆论三位一体、有机配合地形成当代西方直接民主、半直接民主的机制，其与原有的间接民主相结合而形成民主的当代形态；在内容上则主要表现为民主的因素增多、范围扩大、程度加深和步子加快，即由单纯的政治民主扩展到社会民主、经济民主和管理民主，由单纯的宏观民主扩展到微观民主，由单纯的横向民主扩展到纵向民主，出现了更多内容和更广领域的民主生活，开始形成比较健全的参与、竞争、制衡、法治等四大民主机制，取得了前所未有的民主发展成就。这一民主化潮流影响到经济与社会发展的各个方面，在此背景下也就出现了行政民主化的主客观要求。

    在社会主义市场经济条件下，按照经济、政治、社会关系民主化的要求，政府的主要职能应当是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。为此，必须摒弃全能政府的角色，以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。这些要求和工作目标，可以概括为按现代市场经济和民主政治的要求重新定位政府角色，打造有限政府。