三、有效政府——着力打造方法好、效率高、柔性管理的行政机制

1．行政方法创新的必要性。

    传统的一般行政管理具有明显的纵向管理的特征，主要表现为“命令指挥－听命服从”的关系，尽管它也可能具有“依法行政”的外壳，但这种管理方式在本质上是一种与统制经济相适应的统制行政。

    由于当今政府失效的一个主要原因在于其方法不当而非其目的不当，所以要采用适应市场经济发展要求的方法手段来克服现代官僚主义。政府机关应采取积极灵活、注重效益、减少风险、适应时代发展要求的方法手段，来充分运用和合理配置其掌握的社会资源，并积极引导和影响社会资源的合理配置，以达到提高行政效率和质量，促进经济与社会发展的目标。

    从行政法理的视角来看，无疑对行政权力必须加以有效约束，同时也应保障行政权力有效行使，这是现代行政法治的基本要求。前已述及，在现代市场经济条件下，行政权力运行应“适度”，也即政府在发挥职能过程中既不越位也不缺位，绝不侵入社会自主调整的领域，通过提供优质高效的公共服务来完成应有职能，此谓有限政府。同时，从方法论的角度来看，在以政府干预来弥补市场不足的时候，行政权力运行不应只是单一方式的强制性管制，行政管理方式还应符合柔和、弹性、协调的要求，才能实现政府治理的稳定高效化。

    所谓“柔和”，要求政府机关在行政管理过程中尽可能采用非权力强制性的新型行政方式，如行政指导、行政契约、行政资助、非拘束性行政计划和规划、行政信息服务等柔性手段，充分发挥行政机关的引导作用，调动行政相对人的积极性；所谓“弹性”，要求行政机关在行政管理过程中要充分发挥灵活性和积极性，及时灵活地适应不断变化的社会关系，在法律允许的范围内尽可能创造更好的社会环境，为行政相对人提供更好的服务；所谓“协调”，要求行政机关在行政管理过程中尽可能征求和听取行政相对人的意见，让行政相对人尽可能参与到行政管理过程中来，并促使行政相对人主动配合行政机关的行为以提高行政效率（其理论基点在于“相对人协助行政”既是其权利也是其义务）。

    简言之，按上述要求来弥补政府干预不足或政府干预过度的缺陷，即以积极而又柔和的行政管理方式来调整经济与社会生活，尽力改变“市场调节和政府干预双重失效”的状况，这成为经济行政民主化潮流中一个重要的行政现象。

2．行政干预方式的有效性。

    从我国的情况看，在经济体制改革和行政模式转型的过程中，许多政府机关在经济与社会管理中开始注重行政干预方式的有效性，借鉴市场机制来克服机械式行政官僚主义的弊端。这是因为，随着企业的市场主体地位的普遍确立，随着科学技术特别是信息技术发展（例如管理网络社会和建设电子政府等公共行政理念和方法技术创新带来的机遇和挑战），随着知识经济和社会需求的发展，市场的力量进一步增强，而市场意味着选择、竞争和机会。人们认识到，处于这样一个市场经济迅猛发展的社会环境中的政府，必须重视利用市场机制，才能最有效地实现行政目标；同时，也正因为存在许多缺陷和弊端的市场有着巨大力量，才更需要政府的引导和适当的调控，这样人们才能在市场的汪洋大海里趋利避害、不迷方向。可以说，在我国逐步确立和发展现代市场经济的条件下，政府机关在行政管理过程中积极采用具有柔软灵活特点的行政方式，这是面向现实和未来、适应市场经济和社会发展趋势的一种比较理性的行为选择，也是方法创新的要求和表现，有助于提高政府管理的有效性。

    行政管理方式的上述调整变化在实践中收到了显著成效。从当今主要发达市场经济国家的情况看，政府在经济与社会管理中扮演领队和顾问的角色，不但积极履行服务职能，而且注重政府干预和引导的平等性、柔和性、科学性和有效性，实行一种积极而民主的服务行政模式。

3．行政机构改革的科学性。

    同时，在行政管理体制改革的大背景下，从行政组织法的角度来看，必须逐步完善政府机构设置，实现机构职能、编制、工作程序的法定化，提高行政效率，降低行政成本。这就必然要求努力建设“有效政府”而不纠缠于“强政府”或“弱政府”之争，并且政府规模也会因此趋于适中而成为“中政府”，不宜是“大政府”或“小政府”。

    这里所谓“中政府”，是笔者于十年前提出的一个概念，是指政府规模比较居中适度，它是相对于“大政府”或“小政府”而言的。这里的大、中、小，以政府支出（含转移支付）占GDP的比重作为划分标准，大于40％的是“大政府”，小于30％的是“小政府”，居中的是“中政府”。笔者一直认为，从行政实务和行政法理来看，与当代经济社会发展的行政管理需求最相适应的，不是“大政府”，也不是“小政府”，而是“中政府”。从如何配置公共资源及其效率高低的角度来看，“中政府”是最理想、最现实、最合算、最有效的政府规模。

4．管理机制创新的现代性。

     在传统的行政管理过程中，行政相对人只是作为单纯的行政管理对象，扮演非常被动的角色，没有积极参与管理过程的任何权利和权力可言，也没有体现民主权利和权力制约的行政管理制度安排。随着世界范围内出现的新一波民主潮流及其对各领域的影响，现代行政管理实践中越来越多地增加了直接民主因素，民意表达、公民参与成为新的制度价值追求和民主判断标准，逐渐显现出行政民主化发展的趋向，对经济、政治、文化与社会生活的发展不断产生重大影响。而从国外行政法治的当代发展轨迹来看，在民主新理念的引导下，直接体现“参与民主”精神的行政法律制度不断出现，例如立法参与、执法参与、陈述申辩、审议会、听证会、民意测验等等。这一系列民主化跃迁中，有相当一部分是行政程序和权利救济程序方面的制度创新。